《IED气候关注》第一期——4月波恩气候谈判跟进

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综合评述——BY IED 气候变化项目组
  在经历的哥本哈根的失望和沮丧之后,4月9日-11日,各国代表带着不同的心情重新聚集自波恩,参加联合国气候变化框架公约(UNFCCC),长期合作行动特设工作组第九次会议(AWG-LCA9)/京都议定书特设工作组第十一次会议(AWG-KP11)。本次会议的核心议题是讨论UNFCCC在COP16之前的工作方法和工作安排,特别今年的谈判将会以什么文件为基础,尤其是争议最大的哥本哈根宣言将放在一个什么样的位置。

  在会议开始之间,很多代表都担心哥本哈根之后各方相互指责的情景会在这里继续,不过会议的第一天会议之后,大家都感觉到谈判的氛围要比预期的要好,很多大会发言中都出现了一些希望缓和矛盾的言语。然而,在大会的最后一天,当讨论到如何总结哥本哈根的失败和实践援助资金的时候,发现不管是不同谈判集团之间还是谈判集团内部,要形成一个统一的共识还是十分的困难。

  在AWG-LCA工作组下,最困难的任务是确定未来谈判的基础谈判文案,在这次会议上,公约各成员国讨论是否需要由主席总结一份新的主席文案作为今年谈判的基础,而如何面对哥本哈根最后阶段层出不穷的各种版本的文件以及如何处理哥本哈根宣言,成为这份主席文案的重要挑战。其中,最有争议的问题就是这份主席文案与哥本哈根宣言的关系,发达国家包括美国、欧盟以及俄罗斯等,都坚持新的主席文案应该基于COP15的所有工作成果,因此也包括哥本哈根宣言的内容。而玻利维亚、委内瑞拉等国家坚持由于他们被排除在《哥本哈根宣言》制定的“非法”过程之外违背了透明和公平的原则,因此哥本哈根宣言的内容不能作为新一轮谈判的基础。而一些参与《宣言》谈判过程的国家,如沙特阿拉伯、中国也表示更希望将工作组第八次会议报告以及COP的大会除了哥本哈根宣言以外的成果作为未来工作的基础。其他的发展中大国如巴西和南非,并没有就此独立的提出他们的立场。

  在这些讨论中,G77加中国指出在本集团内容很难对哥本哈根宣言达成一致的立场,在经过大量的协调工作之后,G77加中国在闭幕大会上终于达成了一致的意见,认为新的主席文案应该包括工作组提交给COP15的报告及基于这些报告COP15所做的工作(包括了宣言的内容),以及在4月26日之前缔约方提 交的新的信息。可以看出,G77加中国内部经过了激烈的讨论之后,各方都做出了重要的妥协。

  在AWG-KP工作组,最核心的争议还是在于坚持两轨制的谈判。在之前的主席文案中提及,就附件一国家的减排承诺问题,两个工作组主席将共同工作去找出一些需要共同开展工作的地方。对于这一点,大的发展中国家和非洲国家都表示反对,坚持两个工作组独立工作。而发达国家和小岛国以及哥伦比亚则表示同意。这种观点的不同也同样反映了G77/中国集团内部的分歧,很多人担心这会导致在今后的谈判中发展中国家将形成新的小的利益集团。最后意见双方经过妥协,同意两个工作组的主席召开会议交换信息。

  总的来说,这次波恩会议确定了坎昆会议之前谈判的工作程序。但是可以看到,在哥本哈根之后,由于UN体系谈判的停滞不前,很多国家开始在联合国体系之外为加快一些重要议题的进度寻找新的机制。如法国和挪威在最近就公布了两国REDD+合作伙伴关系的进展。同样的欧盟也强调希望通过一些其他的途径如G20来试图解决气候变化问题。

  另一个在此次会议被热议的问题,是对各国对于坎昆的期望以及在此次会议上制定的谈判程序及工作方法是否能够保证达到这些期望。可以看出,很多国家希望可以在坎昆会议上达到在哥本哈根会议上没有达到的成果,京都议定书的命运和以及LCA工作组工作成果的法律形式仍然是各国关注的重点。对于坎昆会议成果,是形成一个新的议定书还是在京都议定书和大会框架下各有一个新的成果,究竟哪个是发展中国家想要的?

  也有人建议,由于气候谈判太过复杂,议题繁多,是不是把一些不同的议题拆分开来,分别进行谈判会更有效率?但是不管怎样,有别于在哥本哈根会议上各方各持己见不肯让步的现象,我们也能波恩会议上看到很多国家的立场有了松动,很多问题有了协商的余地。会议也确定了从6月到坎昆将会有4次会议,其中6月波恩的谈判的情况将决定这一整年的谈判基调。很多代表也表示担忧,各方之间缺乏信任是目前最大的也是最急需解决的问题。但可喜的是,虽然各方有很多的意见的不同,但至少在一点上是达成共识的,那就是不能在重复在哥本哈根会议上发生的错误,各方代表都表示,在未来的谈判中保证在每个谈判环节中完成工作而不是把问题留给下一个环节,如果能在每次中间谈判中取得阶段性成果,各方之间的信任将逐渐建立起来,从而为坎昆会议取得好的成果打下基础。

注:本文参考了ENB和TWN对于本次谈判的分析报告,以及国际气候变化行动网络邮件组的相关讨论。



适应资金的里程碑
选自:Climate Negotiations Bonn April 2010 NGO Newsletter 10th. April.

  两周以前,适应基金理事会终于建立了发展中国家的直接通道,在全球气候政策上树立起了历史性的里程碑。
  塞内加尔的生态监测中心通过了第一次对适应基金国家实施实体的认证,这标志着发展中国家可以不通过诸如世界银行联合国环境署之类多边实施实体,直接获取多边基金。这在国际气候政策史上是前所未有地。
  虽然后一种选择依然存在,但直接的资金通道增强了发展中国家的(对项目的)归属感和责任感。因此,在目前的国际气候融资环境下,这样一种几乎是特殊的安排有其更受欢迎的理由。
  在这个直接资金渠道的设计中,适应基金理事会吸取了之前唯一采用直接资金渠道形式国际基金,一个应对艾滋病、应对艾滋病,结核病和疟疾国际基金的经验教训。有意思的是,美国曾经是对那个基金最大的捐献国,即使是在布什当政的时候。
  适应基金理事会制定的规则将会保证其达到关键的信托管理的标准。这体现了直接资金通道可以与有效的监督相结合。同时,这个方法推进了巴黎援助有效性宣言和阿克拉议程的原则,而这些都是被发达国家所称道的文件。
  最后,针对目前全球气候变化应对中关于融资结构的辩论,适应基金直接通道的方法提供了一个坚实的样本。
  除此之外,适应基金理事会还有两件事应该表扬:首先,它采用了一个战略优先级别,让发展中国家在申报项目和行动建议书的时候,给与他们的最脆弱社区以特殊的关注;第二,它创造了一个非常透明的工作环境,包括会议网上直播和在接受项目建议书前通过公示文本征求意见。
  这些元素也将推动缔约方提供快速启动的资金。事实上,适应基金可以成为快速启动资金的关键渠道。我们记得在哥本哈根协定中承诺,融资将在减缓和适应之间均衡地分配。
  最后一点能够说服发达国家向适应基金捐款的理由是,它没有支持响应措施(就是对气候政策影响的适应,例如沙特需要对石油需求降低做出响应)的授权,这就意味着适应基金是一个所有缔约方可以相信的渠道。


评论——BY IED气候变化项目组
  适应资金在争论中终于逐步推进了。关于适应资金的应用,作为出资方的发达国家的最大两个问题是,到底多少算够?怎么知道这些钱都用在了刀刃上?根据以前发展援助中出现的并非个别的腐败现象,发达国家有理由对发展中国家的实施能力表示怀疑。同样根据发展援助的经验(发达国家未能兑现国际公约中的发展援助的额度),发展中国家也对发达国家的诚意表示怀疑。(从上文看美国对疾病类基金的积极程度,说明诚意也不是一点没有)发展中国家提出适应资金应该是原有的发展援助之外的经费,而发达国家则质疑怎么证明这个项目是发展项目以外的适应项目。原来的适应基金的来源是从CDM的收益里抽取,发展中国家更加不满,因为这本来就是发展中国家的钱。
  好在行动没有在争论面前止步,适应基金理事会的探索性工作为将来的资金运行提供了有益的参考。即使资金的总额还是不能达到发展中国家的要求,但是能有一些启动资金,把一些最紧迫的事情先做起来总是好的。资金的问题是不可能一蹴而就的,当年想在哥本哈根把减排适应资金技术毕其功于一役,实在是有点天真了。
  可以预见,如果将来中国能够获得适应资金,也将有一个国家机构来负责资金的使用,我们相信最脆弱群体的利益一定会被放在适应资金使用的重点位置。NGO由于在基层社区中的专业经验,也将在适应项目中扮演重要的角色。但是我们还是比较怀疑上文提到的那些由人类设计的关于透明度和公众参与的制度,会不会在某些人类设计的奇妙魔法下被无效化,就像环境影响评价,CDM中的公众参与一样。


竞赛在未来
选自:Climate Negotiations Bonn April 2010 NGO Newsletter 11th.April

  在气候变化的谈判中,如果用实际行动减排被视作是一项重大压力的话,那么资金问题也同样在飞速变化的各国中成为讨论的焦点。从如今发达国家提出的如此薄弱的宣言中不难看出,大多数发达国家正在减少排放的这条竞技赛中越跑越慢。但其实,在这其中,还是存在着不同的方向。能在气候变化谈判的会议桌上说能减排多少已经并不是一个挑战了,事实是,低碳是一种充满活力的,能够繁荣发展的绿色经济。那些先进入赛道的人,更有可能赢得这场比赛的胜利。
  德意志银行集团气候变化专家组发现,当世界气候变化政策转向实际的发展低碳经济行动时,中国和德国已经开始行动了,而美国还相对滞后。
  纽约大学法学院政策研究所从事经济学分析的J. Scott Holladay教授说:“那些在低碳经济中先行一步的国家必定在这场比赛中夺得先机!在不远的将来,绿色能源的市场将会非常庞大,斯堪地纳维亚半岛的国家(欧盟国家)及德国占得了这个先机,而中国也正在迎头赶上!但是,美国相比之下还没有制定相应的政策。”
  德意志银行自从去年10月,已经发表了154个相关的政策倡议,在哥本哈根气候变化谈判前后,德国在多个方向上领先地推进了绿色能源的发展。例如德国早就确定了风电定价上网,让使用可在生能源发电的消费者通过把多余电量书送到电网可以获得回报。德意志银行将上网电价政策称为“任何繁荣的绿色经济所必需的支撑”
  比起德国和美国,中国在每单位的国内生产总值中添加了可再生能源的贡献值。去年,中国成为在清洁能源中投入最大的国家之一。在低碳技术中,中国已经投入了346亿美元,根据皮尤慈善信托的调查,这个投资量是美国的两倍。
  尽管缺乏强有力的气候及能源政策,美国仍是一个极具吸引力的可再生能源的投资国家,其中29个州已经采用了智能电网标准。这是一个推动清洁技术政策出台的一个重要标志。
  一些发达国家仍然沉迷于过去,他们认为传统能源还是未来的发展趋势,把绿色技术革新抛之脑后。但是,他们有一天会觉醒并在未来加入这场竞赛,他们所面临的挑战是:停止对绿色技术的负面看法,在绿色技术中寻找机会。



于今后气候变化谈判的12点建议
选自:Climate Negotiations Bonn April 2010 NGO Newsletter 11th.April

1. 在此次波恩会议之后,有一个明确且透明的谈判进程。所有关于谈判的问题都应该有合理的回答,然后,下一次的会议就应该着重于这些问题的实质进行讨论。

2. 平息发达国际以及发展中国家间的怒气,恢复关系

3. 使每一天的谈判都有所产出。如果总认为时间够用的话,那谈判就会总是拖延进程。

4. 给予会主席推进谈判进程以及开发文本的权力。

5. 推进美国以2005年为基准减排17%的目标,以及其承诺的国际援助基金。


6. 寻找制胜的谈判策略。从那些可以取得一些进展的谈判条目开始。如果总是采取要不全部通过/要不什么都不做的策略谈判的话,那么今年在坎昆的谈判有可能重蹈哥本哈根的覆辙。

7. 指出每项决议当中的哪个部分是可以在谈判中解决的,这可以让大会主席在坎昆的会议上重点关注在此项问题中的这个部分。

8. 命令秘书处准备“巨大差异性”分析:针对“哥本哈根诉求”与科学、现存的《京都议定书》及谈判文本之间的缺失以及是否能有一个新的方案来减少这一差距。

9. 确保美国不是在今年的谈判中带着其旧有的法案,而是通过包括长期对适应、REDD(即减少砍伐森林和森林退化导致的温室气体排放)以及技术的资金支持的法律通过。

10. 在COP-16大会的前一个月,确定新的补充及快速开始的资金300亿美元。(在六月,在坎昆和每一次COP大会之后,发达国家集团的资金援助报告中提出)

11. 找出确保资金及行动上拥有透明度的方法。

12. 在坎昆,通过技术方面的决定,适应的基金被建立,REDD机制成为现实,资金开始流动,透明度可以保证。不要忘记,科学证实这个机制需要越早越好的启动并在2015年完成。这样才能有可能达到1.5度的目标。这样才能有机会再一次进行之后的谈判。


美国否认对尚未签署《哥本哈根协议》的国家进行资金援助
译文来自:http://www.guardian.co.uk/environment/2010/apr/09/us-climate-aid

  美国国务院决定不对反对哥本哈根协议的国家提供气候变化援助。这项新政策,首先由《华盛顿邮报》报道,它的出台显示奥巴马政府准备好了采取强硬的态度,利用援助以及外交手段,以使发展中国家达成这项国际协议以应对全球变暖。
  《邮报》今天报道,玻利维亚和厄瓜多尔在提出反对《哥本哈根协议》之后,被拒绝提供国际援助。这项简短的文件出自于混乱的“哥本哈根气候变化峰会”,现在有192个国家是联合国气候变化公约的成员,其中110个国家支持这项协议。“有一部分资金将作为哥本哈根协议的一部分,作为一般事项,美国将把这部分资金用到那些明确表示有兴趣成为《哥本哈根协议》的签署国身上。” 美国国务院特使,托德斯特恩告诉《华盛顿邮报》。他说,“这一决定并不是‘绝对’的,那些反对该协议的国家仍然可以得到援助。在美国国务院向国会提交国际气候援助这一提案后,玻利维亚会被提供300万美元(约合1.95万英镑)的气候援助经费,厄瓜多尔为250万美元。《邮报》报道。
  在华盛顿的环保组织称,美国国务院正在考虑这样一个步骤。据他们了解,奥巴马政府认为,哥本哈根协议和300亿美元的气候援助将打包给贫穷国家。因此,反对这项协议的国家,就没有资格获得这些资金。不过,国际科学家联盟气候变化主任奥尔登迈耶警告说,这样的政策可能会进一步激化工业化国家和发展中国家的紧张关系,这将是达成协议的一大障碍。“他们正在制定一个非常强硬策略,”他说。 “但它有可能会适得其反。切断那些遭受气候变化影响国家的适应援助——这其中大部分是由于美国和其他工业国家过去的排放造成的,就像在看一个坏人上演一出道德剧。这不是一个能在发展中国家中奏效的策略”。它还可以使美国进一步暴露在批评家的面前,说美国并没有承担足够的对气候援助的份额。美国贡献了1亿多元的救助基金,但低于其应该承担的。
  在去年12月的哥本哈根首脑会议上,在去年12月的哥本哈根首脑会议中,玻利维亚持有以下忧虑:发展中国家被草率的卷入了那些并不能有效减低温室气体排放,也不能保护那些将会受到气候变化冲击的非洲国家及小型岛国的国际协定。
  玻利维亚加入古巴,委内瑞拉和尼加拉瓜正式反对该项协议。厄瓜多尔并没有发出这样的声明,但它也是那些并未正式签署该协议的国家当中的一员。对那些拒不退让且遭到气候变化影响严重的国家:例如岛国图瓦卢于就在反对哥本哈根谈判进程中直言不讳。还有其他例如阿根廷这样的排放大国等。